浅析行政诉讼主体资格

作者 赵强 编辑 吴雨星

2021-03-19 辅德法评

国家设立行政诉讼的目的一方面是为了人民的权益得到更加充分的保障，另一方面是为了规范行政机关合理、合法行政。但是，如果对行政诉讼主体资格，即行政诉讼原告资格和行政诉讼被告资格不加以明确，一方面会造成随意启动行政诉讼，从而导致司法对行政过程的过多干预，以及司法资源的浪费，另一方面会造成做出行政行为的行政机关互相推诿，甚至到最后会出现没有一个行政机关承担法律责任的情形。为了避免上述两种情况的出现，有必要十分清晰的确定行政诉讼主体资格确认的标准，彻底解决谁可以启动行政诉讼，即行政诉讼原告资格的问题，以及最后由谁来承担法律责任的问题，即行政诉讼被告是谁的问题。因此，整篇文章主要从行政诉讼原告资格确认，以及行政诉讼被告资格确认两方面来做简单阐述。

一、我国行政诉讼原告及原告资格阐述

（一）行政诉讼原告资格的概念

根据我国行政诉讼法的规定，具体行政行为所侵害的相对人一方为行政诉讼的原告，且行政诉讼的原告一方不能是行政机关，即不允许“官告民”或“官告官”。行政相对人在提起行政诉讼时应具备的身份要件被称为行政诉讼原告资格，只有具备行政诉讼原告资格，同时满足其他法律要件，才能启动行政诉讼。行政诉讼原告资格确认的核心在于确认行政行为对起诉人的影响是否充分，只有符合“影响充分”，才能成为行政诉讼的原告。

（二）如何确认行政诉讼原告主体资格

根据我国行政诉讼法第二条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”按照该条规定，是否认为自身合法权益受到侵害是认定是否具有行政诉讼原告资格的标准。但是该标准具有极强的主观性，界限不清楚。因此，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的司法解释第十二条借用行政诉讼法界定第三人所使用的“利害关系人”一词，对行政诉讼原告主体资格确认标准做了进一步明确：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。因此，是否具有“法律上的利害关系”成为确定行政诉讼原告主体资格的标准。

在行政诉讼法中，所谓“法律上的利害关系”是指因与被诉行政行为有关的法律规范保护范围的权益可能受到被诉行政行为的不利影响，而在行政主体与受影响人之间产生的法律关系。利害关系可以结合这三方面加以确定：一是涉案“合法权益”是否真的存在，原告是否对涉案事项具有公法上的权利；二是行政行为对其公法上的权利是否具有客观的现实危险可能性，如果危险未发生或者根本不可能发生，则不具有法律上的利害关系；三是该影响与原告所诉的行政行为是否存在客观的因果关系。在实务中应结合这三点判断原告与所诉的行政行为是否具有“法律上的利害关系”。

因此，在司法实务中，在审查行政诉讼原告主体资格时，既要充分保护当事人的诉权，通过保护诉权使其获得实体上的司法救济，同时也要防止诉权的滥用，即滥诉，以保障司法资源的合理使用。

二、我国行政诉讼被告主体资格阐述

（一）我国现行行政诉讼被告主体资格确认的标准

我国《行政诉讼法》规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院起诉的，做出具体行政行为的行政机关是被告；由法律、法规授权的组织所做的具体行政行为，该组织是被告；由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。这些规定的基本理念是：行政诉讼的被告必须具有行政主体资格，具有行政主体资格，且被诉具体行政行为是其实施的，则其具有涉案行政诉讼的被告资格，则其可以为涉案行政诉讼的被告。而具备行政诉讼主体资格的关键条件是是否享有法律、行政法规授予的行政职权。

经过复议后再起诉的案件，被告究竟该如何确定，究竟由做出原行政行为的行政机关做被告，还是由复议机关做被告，曾经有很大的争议，《行政诉讼法》最终采用分流的做法，《行政诉讼法》第二十六条规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”

（二）行政授权中被告主体资格的认定

实践中，一些行政机关为了免于承担责任，经常会将一些未经法律、法规、规章明确规定的行政职权授予其他组织，以致于在司法实践中经常会出现“名为授权，实为委托”的现象。下面就简单分析一下，依照法律、法规和规章，到底什么情况下才是真正的行政授权。

1、行政授权概述

行政授权，是指法律、法规、规章直接将某种行政职权授予其他组织，或者行政主体依据法律、法规、规章的规定，将某种行政职权授予其他组织的法律行为。通过行政授权可以产生新的行政主体，通过《行政诉讼法》第二条的规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”被授权组织可以作为行政诉讼中的被告，是行政授权与行政委托最明显的区别之一。行政机关的派出机构或内设机构以及法律、法规、规章授权的其他组织，在做出具体行政行为时是否具有行政主体资格，能否作为行政诉讼中的被告，必须严格遵守法律、法规、规章的规定，并且对被授权单位的性质也有严格的要求。

全国人大及其常委会通过立法的方式进行“授权”，国务院及地方各级人大、人民政府在全国人大及其常委会通过立法确立的有关行政权配置的基础上以法规、规章的方式进行授权。因此，授权还存在“一次授权”与“二次授权”之分。

2、派出机构在行政诉讼中的被告资格

行政机关的内设机构、派出机构对于其做出的行政行为，在行政诉讼中是否具有被告资格，取决于该行政职权的来源。下面以派出所为例，以此说明行政机关的内设机构、派出机构在行政诉讼中被告资格问题。

首先，有法律、法规、规章的授权。根据《治安管理处罚法》第九十一条的规定“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”由此可见，派出所可以做出警告和五百元以下的行政处罚决定，如果行政相对人对派出所做出的警告和五百元以下的罚款不服而提起诉讼的，此时，派出所具有行政诉讼被告资格，是涉案行政诉讼的被告。

其次，超越法律、法规、规章的授权，即幅度越权。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条第二款的规定“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”由此可知，行政机关的派出机构超出法律、法规、规章的授权幅度实施的行政行为，行政相对人不服提起行政诉讼的，实施该行政行为的派出机构为行政诉讼的被告。

最后，无法律、法规、规章授权的行为，即种类越权。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条第三款的规定“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”由此可知，在此情形下，行政机关的授权行为属于行政委托，“授权”的行政机关为行政诉讼的被告。

行政诉讼中，只有非常明确行政诉讼原被告主体资格的确定标准，才可以准确的确定谁可以做原告提起行政诉讼，以及谁可以做被告承担法律责任的问题，在司法实践中才不会出现因为诉讼主体不适格而被驳回起诉的情形，以便更加有效率的起诉应诉，从而提高司法效率，节省司法资源，使有限的司法资源可以发挥真正的作用。